Leyes vs Plásticos: Dificultades para la implementación de la Ley de plásticos del Perú

La contaminación por plásticos ha sido destacada por diversos estudios científicos y agencias internacionales como uno de los mayores retos ambientales que afronta la humanidad en la actualidad. El uso masivo de este material, su alta resistencia en ambientes naturales y su mal manejo en la etapa post consumo han causado que los plásticos sean un contaminante casi omnipresente en nuestro planeta (Bajt, 2021; De-La-Torre et al., 2021a). Su presencia se ha registrado en aguas marinas, dulces y subterráneas; suelo, sedimentos, hielo, aire e incluso dentro de los organismos (Du et al., 2020; UNEP, 2021). Se ha registrado presencia de plásticos en las zonas más recónditas del planeta, como sedimentos del fondo oceánico y hielo del Ártico (De-La-Torre et al., 2021a; Du et al., 2020). Asimismo, estudios muestran la presencia de plásticos en nuestros alimentos e incluso, más recientemente, en nuestra sangre (UNEP 2021; Heather et al., 2022). 

Según el Programa de las Naciones Unidas por el Medio Ambiente (UNEP, por sus siglas en inglés), existen importantes impactos ambientales que genera la contaminación plástica, pero también impactos sociales y económicos los cuales no siempre son tan extensamente comunicados (UNEP y Grid-Arendal, 2016). De esta forma, entre los impactos ambientales podemos mencionar daños físicos a organismos (por enredo o corte), consumo de plásticos por parte de organismos y la posterior afectación a su desarrollo, el transporte de contaminantes como metales, fármacos y pesticidas; el transporte de virus, bacterias y especies invasivas, entre otros (UNEP, 2021; De-La-Torre et al., 2021b; Pizarro-Ortega et al., 2022).   

Con respecto a los impactos sociales, podemos mencionar la amenaza a la salud pública que representa el plástico que se encuentra en nuestros alimentos y en nuestro organismo, además de los contaminantes y microorganismos patógenos que probablemente transportan (UNEP, 2021). Asimismo, la contaminación por plásticos afecta a los beneficios físicos y psicológicos que recibimos de las áreas donde realizamos nuestras actividades recreativas, por ejemplo, las playas, lagos y ríos (UNEP y Grid-Arendal, 2016).

Por el lado económico, existe una afectación directa a actividades como la pesca, la acuicultura y el turismo (UNEP y Grid-Arendal, 2016). Y es que, los plásticos en los ambientes acuáticos pueden llegar a afectar a la población de peces y otros organismos comerciales, generando pérdidas. Se estima que estos sectores directamente afectados pueden asumir un costo cercano a 8 mil millones de dólares por año, mientras que el resto de la industria de bienes de consumo puede asumir un costo de 75 mil millones de dólares anuales (UNEP, 2014).

Tipo de regulaciones para combatir la contaminación por plásticos

Frente a este escenario, una de las estrategias prioritarias para enfrentar la contaminación por plásticos es la reducción de su producción y de la generación de residuos de este tipo (Chen, 2015). Para ello, una de las acciones adoptadas por distintas naciones y organizaciones supranacionales ha sido el desarrollo de diversas leyes y políticas que buscan limitar el uso y la producción de plásticos, principalmente aquel de un solo uso (Knoblauch y Mederake, 2021). Para esto, se entiende como plásticos de un solo uso a aquellos productos plásticos destinados a ser utilizados una única vez, para posteriormente ser desechados. En esta clasificación se incluye a las bolsas, empaques, botellas, sorbetes, menaje, entre otros (UNEP, 2018). Hasta el 2018 alrededor de 127 países ya habían adoptado leyes para regular este tipo de plástico a nivel nacional o subnacional (UNEP y World Resource Institute, 2020).

Knoblauch y Mederake (2021) proponen una clasificación para las distintas legislaciones basada en las fases del ciclo de vida del plástico que abordan. Esta clasificación divide a las legislaciones desarrolladas en:

  • Diseño de producto/Producción
  • Consumo/uso
  • Disposición
  • Economía circular

Diseño de producto/producción

Las regulaciones de Diseño de producto/Producción son aquellas que buscan la innovación en miras a desarrollar un producto más sostenible (Syberg et al., 2021). Esto se puede dar a través del ecodiseño u otras herramientas que permitan la modificación del producto con el fin de que este pueda ser reutilizado, reciclado, reparado o que su materia prima cambie a una con un menor impacto (Chen, 2015; Knoblauch y Mederek, 2021). Asimismo, dentro de esta categoría se encuentran aquellas regulaciones relacionadas con el etiquetado y la certificación.

Un ejemplo de este tipo de regulación es la Directiva de la Unión Europea 2019/904 del 5 de junio de 2019, en la cual se establece como requisitos para algunos productos plásticos de un solo uso, contener cierto porcentaje de plástico reciclable y un diseño que permita que sus tapas o tapones se mantengan unidos al recipiente durante la utilización. Otro ejemplo puede ser las distintas regulaciones con respecto al grosor de las bolsas plásticas, estableciendo generalmente un límite mínimo (UN, 2019). De forma similar, también se encuentra dentro de esta clasificación la exigencia de certificaciones para ciertos productos plásticos, como en el caso de Italia, donde se requieren certificaciones de biodegradabilidad o compostabilidad para cierto tipo de bolsas plásticas (UN, 2019).

Consumo/uso

La categoría de Consumo/uso incluye regulaciones relacionadas a restricciones o prohibiciones en la producción, distribución, uso o importación de productos plásticos; mecanismos económicos para reducir el consumo, compras verdes (adquisición de productos o servicios en base a su beneficio económico, social y ambiental) y estrategias educativas (Knoblauch y Mederek, 2021). Asimismo también podríamos incluir aquellas regulaciones que incentivan la adquisición de ciertos productos, por ejemplo, bolsas biodegradables o reutilizables. En la actualidad, las restricciones o prohibiciones son las regulaciones más frecuentemente utilizadas a nivel global en la legislación referente al control de plásticos (Syberg et al., 2021). Otros ejemplos de regulaciones que caen en esta categoría son los impuestos a fabricantes, importadores o productores; el cobro a consumidores y los incentivos a fabricantes de bolsas reutilizables.

Disposición

La categoría de Disposición incluye a las regulaciones que buscan establecer objetivos de recojo de residuos plásticos, abordan el movimiento transfronterizo de plásticos, establecen estándares para infraestructura de reciclaje y promueven el reúso o reciclaje del plástico (Knoblauch y Mederek, 2021; Syberg et al., 2021). La Responsabilidad Extendida del Productor es un ejemplo de política que entra en esta categoría, debido a que amplía la responsabilidad del productor hasta la etapa post consumo. De esta forma, se promueve el reingreso del residuo plástico a la cadena productiva, la gestión de posibles efectos ambientales por la disposición del residuo, la recuperación de residuos y su reciclaje; y la devolución del material y control de comercio (Syberg et al., 2021; UN, 2019). 

Esta categoría también incluye a las prohibiciones de importación de residuos plásticos y los esquemas de retorno de depósito. En estos últimos se le retorna un cargo al consumidor por la compra de un producto que generalmente cuenta con un empaque plástico, una vez que retorna el empaque. Como ejemplo de responsabilidad extendida podemos mencionar que, en Malí los productores y distribuidores de plásticos están obligados a recuperar sus productos para reciclaje (UN, 2019). Asimismo, en Noruega aquellos productores que comercialicen al menos 1 tonelada al año de un determinado tipo de envase está obligado a financiar la recogida, clasificación, reciclaje y cualquier tratamiento necesario para su disposición final o reúso (UN, 2019).

Economía circular

Las regulaciones que entran dentro de la categoría de Economía circular son aquellas que abarcan un enfoque a un nivel macro, abarcando distintas fases del ciclo de vida del plástico (Knoblauch y Mederek, 2021).  Como ejemplo, podemos mencionar a la Directiva de plástico de un solo uso de la Unión Europea. Esta directiva busca reducir el impacto ocasionado por la contaminación por productos plásticos y promover la transición hacia una economía circular (Syberg et al., 2021). Para ello, establece medidas que definen requerimientos técnicos para los productos plásticos, restricciones y prohibiciones, medidas para la disposición y recojo, e incluso medidas para la descontaminación, como limpiezas de playa. 

Como se puede observar, existe una diversidad de regulaciones que ya están siendo adoptadas para combatir la contaminación por plástico. Sin embargo, no todos los países que han implementado estas medidas han reportado impactos significativos. Cerca de la mitad de los países no estaban en la capacidad de identificar los impactos de las regulaciones impuestas debido, en parte, a la falta de un adecuado monitoreo (UNEP, 2018). Con respecto al resto, un 30% de los países registraron impactos significativos, mientras que el 20% restante no (UNEP, 2018). 

la Guía para la regulación de productos plásticos de un solo uso de la ONU menciona que un importante porcentaje de las regulaciones desarrolladas a nivel global son pocos claras, abordan solo algunos tipos de plásticos de un solo uso o se limitan a ciertas circunstancias como: el consumo, la producción o la disposición; en vez direccionar al sistema a un modelo de economía circular (UNEP y World Resources Institute, 2020; UNEP, 2018). En aquellos países donde el impacto no fue significativo se identificó como problemas principales a la falta de aplicación de las regulaciones y la oferta de productos alternativos al plástico (UNEP, 2018). Por otro lado, Chen (2015) menciona a su vez que existe una falta de implementación de las regulaciones, además de penalidades definidas. Por ello, se evidencia que a pesar del gran número de países que ha empezado a implementar regulaciones con respecto al plástico, los impactos verdaderos de estas pueden estar muy distantes de lo esperado. Entre tanto, la producción de plástico sigue aumentando, proyectándose que recién llegue a su pico máximo en los siguientes 10 a 15 años (UNEP,2018).

Ley de plásticos del Perú

A fines del 2018, el Perú se sumó a la tendencia creciente de establecer regulaciones para el plástico de un solo uso, promulgando la Ley N°30884 “Ley que regula el plástico de un solo uso y recipientes o envases descartables”. Esta norma se desarrolló con el objetivo de reducir el impacto de productos plásticos de un solo uso en los ecosistemas marinos, fluviales y lacustres del país. Esta ley estableció una serie de medidas y el plazo para su entrada en vigor, contando con plazos de 120 días, 180 días, 240 días, 12 meses y 36 meses posteriores a la promulgación de la Ley. Así, fue en diciembre del 2021 que venció el último plazo para la entrada en vigor del último paquete de medidas establecidas en esta ley. 

A poco más de 3 años de implementada la Ley de plásticos ¿Qué avances ha habido en la implementación de la ley?

Implementación

La Ley del plástico y su reglamento establecen 89 medidas, las cuales fueron clasificadas según su grado de implementación en: implementadas, en proceso de implementación y sin información disponible. A inicios del 2022, de las 89 medidas solo se han encontrado evidencias de la implementación de un 33%, mientras que 22% aún se encuentra en proceso de implementación y no se tiene información del 45%. 

Entre las principales medidas implementadas se encuentran aquellas relacionadas con:

  • El cobro por entrega de bolsas plásticas y su reemplazo por productos alternativos en centros comerciales.
  • Reglamento técnico sobre las especificaciones de las bolsas reutilizables y aquellas cuya degradación no generan microplásticos. 
  • La formación de la Comisión Técnica Multisectorial, la cual está encargada de evaluar los resultados e impactos de la ley.
  • El Registro de fabricantes, importadores y distribuidores (Regiplast); el cual es obligatorio para aquellas empresas que fabrican bolsas plásticas, pero voluntario para los que fabrican, importan y distribuyen otros bienes regulados por la Ley (p.ej. botellas, sorbetes, etc.).
  • Uso de plástico PET reciclado post consumo en la fabricación de botellas, representando al menos 15% de su composición.

Entre las principales medidas en proceso de implementación se encuentran:

  • Elaboración de los reglamentos técnicos, estando pendientes 4 de los 5 reglamentos propuestos en la ley, entre los cuales se encuentran los relacionados con: sorbetes, recipientes o envases descartables; platos, vasos, otros utensilios y vajilla de base polimérica; y botellas PET. 
  • Prohibiciones en micro y pequeñas empresas. No hay información disponible sobre  la  medida en que se está implementando esta prohibición en los comercios más pequeños, los cuales representan cerca del 99% de negocios del país (INEI, 2021). 
  • Inscripciones al Regiplast. Si bien este registro ha sido implementado, aún muchas empresas no se han registrado y en el grupo que lo han hecho no todas reportan anualmente.
  • La fiscalización, contando con poca evidencia de esta por parte de OEFA, PRODUCE, INDECOPI y los gobiernos regionales y locales.

Las principales medidas de las cuales no se ha encontrado información sobre su implementación son:

  • Participación de organizaciones implicadas en la cadena de valor del plástico en las campañas de concientización.
  • Sanciones a empresas y fiscalización en mercados.
  • Cumplimiento por parte de importadores y consumidores.
  • Certificación de biodegradabilidad.
  • Incentivos a fabricantes, importadores, distribuidores y/o comercializadores de plásticos.

Como se puede observar, menos de una tercera parte de las medidas especificadas en la Ley del plástico han sido implementadas y aquellas que han sido implementadas dejan de lado a la mayor proporción de negocios en el país, la pequeña y microempresa. Tomando en consideración este análisis nos preguntamos ¿Qué resultados ha obtenido hasta ahora la Ley?

Resultados de evaluación de la Ley de plásticos

Como se pudo ver en la sección anterior, solo un porcentaje reducido de las medidas especificadas en la Ley del plástico han sido implementadas a la fecha. El organismo encargado de la evaluación del impacto de la Ley del plástico es la Comisión Multisectorial Técnica, sin embargo, esta evaluación aún está pendiente a la fecha de este blog. Por ello, para evaluar el impacto de la Ley se optó por realizar un enfoque en: la producción del plástico de un solo uso, su consumo y el impacto de las disposiciones sobre las empresas relacionadas al plástico de un solo uso, el empleo en estas y las recaudaciones del gobierno provenientes de este sector.

La producción de plástico de un solo uso fue analizada tomando como referencia la información sobre las importaciones de los polímeros utilizados como insumos en su producción (polietileno, polipropileno, PVC, PET y poliestireno), disponible en SUNAT (SUNAT, 2021). De esta forma, mediante el análisis de los datos se determinó que en el periodo 2015 – 2021 hubo un crecimiento paulatino de las importaciones, en el cual se observó un ligero descenso en 2019 y una posterior recuperación en 2020, alcanzando finalmente valores picos máximos en 2021.  Específicamente, se observó un incremento progresivo en la importación de aquellos polímeros relacionados con la producción de: bolsas, envases, botellas, platos, vasos y otros utensilios plásticos. 

El aumento de las importaciones de los polímeros analizados y los valores pico observados en el 2021 pueden ser un resultado de las nuevas condiciones impuestas por de la pandemia del COVID-19. En primer lugar, las restricciones de circulación y aforo generaron en el Perú un crecimiento de los servicios de delivery, en alrededor del 250% (Gestión, 2021), lo cual va de la mano a un mayor consumo de empaques.  A esto se le suma la mayor preocupación por parte de los consumidores con relación a la higiene de los alimentos, debido al temor a un posible contagio, existiendo una percepción general de los productos plásticos como higiénicos y seguros lo cual puede haber incentivado aún más su uso (Tetra Pak, 2020). De forma similar, como principal medida de protección ante el virus del SARS-COV-2 se masificó el uso de equipos de protección personal, principalmente mascarillas las cuales, dependiendo de la marca, utilizan como insumos para su producción polímeros como: polipropileno, poliestireno, polietileno, entre otros (Pizarro-Ortega et al., 2022); lo cual ha contribuido a la mayor demanda de estos polímeros. Por otro lado, la reactivación económica en sectores como la construcción pudo haber generado a su vez una mayor demanda de estos polímeros. 

Otro efecto de la pandemia del COVID-19 ha sido el retraso de la importación de maquinarias para la producción de bienes sustitutos del plástico. Un porcentaje considerable de los proveedores de estas maquinarias se encuentran en China, país que ha tenido severas restricciones producto de la pandemia las cuales dificultan la importación desde este país. Como referencia, podemos señalar que las órdenes para adquirir estas maquinarias fueron emitidas antes de la crisis sanitaria, sin embargo, actualmente se espera que lleguen a territorio nacional a mediados del 2022. Esta situación ha generado un retraso en la disponibilidad de productos sustitutos al plástico en el mercado nacional.

En relación con el consumo, este fue analizado tomando como indicador la variación de la producción de plásticos, el cual presentó un ligero descenso durante el 2020 (alrededor del 3%) y un considerable incremento durante el 2021 (30%).  Este incremento puede deberse a la mayor demanda de bolsas plásticas y envases PET, principalmente para servicios de delivery. Asimismo, se ha incrementado el consumo de envases de poliestireno expandido (Tecnopor), los cuales son utilizados para el transporte de alimentos.

Con respecto al impacto sobre las empresas productoras y comercializadoras de plásticos de un solo uso, sus exportaciones de envases y embalajes plásticos han tenido un crecimiento constante en el periodo 2016 – 2019, presentándose un ligero crecimiento incluso en el 2020, en medio de la pandemia. Asimismo, ha habido un crecimiento cercano al 32% en el número de empresas formales dedicadas exclusivamente al plástico, siendo este crecimiento representado principalmente por micro y pequeñas empresas.

En contraste, los empleos dentro del sector han decrecido en el periodo 2017 – 2020. Se espera que persistan las salidas de trabajadores de grandes empresas del plástico a medida que las empresas vayan adecuándose a las diferentes prohibiciones, por ejemplo la del Tecnopor, ya que no podrán reubicar a la totalidad de los trabajadores dedicados a la producción del bien prohibido.  Micro y pequeñas empresas dedicadas a la comercialización de envases plásticos y a la venta de menús también verán afectados sus ingresos debido a la prohibición de ventas de bienes de consumo masivo, como los envases de Tecnopor, y los mayores costos de los recipientes sustitutos a estos envases, respectivamente. 

El gobierno está recibiendo mayores ingresos provenientes del IGV e impuesto a la renta de la industria plástica, lo cual muestra que no existe una reducción real del consumo de productos plásticos en general. Sin embargo, las recaudaciones provenientes del impuesto al consumo de bolsas plásticas presentaron una tendencia decreciente, pese al aumento del valor de este tributo, lo cual indica un menor consumo de bolsas en el sector formal. De esta forma, se puede deducir que el impuesto funciona como un desincentivo para adquirir bolsas plásticas, aunque esto solo aplique al sector formal.

Condiciones para la implementación de la ley del plástico

En la sección anterior, se ha podido observar algunos indicadores que muestran un incremento en la producción y consumo de plástico, los cuales pueden deberse en parte por el contexto de la pandemia y la reactivación económica.  Con el fin de identificar que otros factores pueden estar afectando los resultados de la Ley, principalmente por el retraso en la  implementación de las medidas contempladas en esta,  se realizó un análisis sobre aquellos puntos críticos prioritarios a abordar para la correcta implementación de las medidas dispuestas. Estos son:

  • La publicación de los reglamentos técnicos: Como se mencionó, a la fecha solo se encuentra publicado 1 de los 5 reglamentos técnicos que se indican en la Ley. Sin estos reglamentos los fabricantes de productos plásticos no cuentan con las indicaciones para la fabricación de productos sustitutos al plástico de un solo uso. Asimismo, no se cuenta con la tipificación de las sanciones en caso de incumplimiento del porcentaje mínimo de PET reciclado en las botellas plásticas. 
  • La Comisión Técnica Multisectorial: La Comisión aún no ha realizado el balance del impacto de la Ley en la micro y pequeña empresa, los cuales componen un importante porcentaje de la economía peruana. Asimismo, su accionar ha sido muy limitado, lo cual no refleja una voluntad política para impulsar este tema y desperdicia oportunidades para el involucramiento de actores del sector privado.
  • Generación de datos: actualmente, no se cuentan con data ni indicadores que permitan evaluar la efectividad de la ley. 
  • Mecanismos e incentivos: actualmente, no existen incentivos ni facilidades económicas para la conversión del sector del plástico.

¿Se puede mejorar la implementación de la Ley?

La Ley de plásticos en Perú se suma al creciente número de regulaciones nacionales que se han estado desarrollando en diferentes países del mundo con el fin de controlar la contaminación por plásticos. Como en caso similares en otros países, la implementación y el impacto de la ley pueden verse afectados por diversas causas como la falta de: implementación en el cronograma establecido, fiscalización, productos alternativos, incentivos a empresas, consideración a los pequeños negocios, entre otros. Tomando en cuenta los distintos análisis efectuados, se ha elaborado un listado de oportunidades de mejora para la Ley, estas son: 

  • Contar con entidades competentes para la fiscalización, designando responsabilidades de forma explícita.
  • Desarrollar incentivos tributarios o financieros para la micro y pequeña empresa que permitan impulsar a estos comercios hacia la modernización. Se podrían desarrollar facilidades de acceso a nuevos materiales más sostenibles para micros y pequeñas empresas, así como acceso a tecnología para las empresas medianas y grandes.
  • Volver obligatorio el registro en Regiplast para todas aquellas empresas que fabriquen, importen o distribuyen los bienes regulados por la Ley, y no solo las bolsas plásticas. Esto permitirá un mejor registro de datos y desarrollo de indicadores para la evaluación de la Ley.
  • Destinar los recursos recolectados por los impuestos al consumo de las bolsas plásticas a acciones de sensibilización ciudadana y fortalecimiento de capacidades técnicas de pequeñas y microempresas.
  • Tipificar sanciones por el incumplimiento del porcentaje mínimo de material reciclado en botellas PET.

Si bien la promulgación de esta ley da un primer paso para una regulación más directa de los plásticos, es necesario implementar regulaciones que abarquen distintas fases del ciclo de vida del plástico y promuevan su ingreso hacia una economía circular. Asimismo, mayores investigaciones son necesarias sobre el estado actual de la contaminación por plástico a nivel nacional, un mejor registro de datos y la ejecución de evaluaciones que permitan analizar la efectividad de las regulaciones implementadas. Los esfuerzos dedicados a la solución del problema de la contaminación por plástico deben ser tan titánicos como el problema en sí.

Referencias

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